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无锡地铁未批先建，批了再建

作者: 南方周末记者吕明合 2011-05-11 19:12:30 来源:南方周末

2011年4月28日，正在建设中的无锡地铁2号线工程，收到环境保护部环境监察局的一纸行政处罚。环保部以"建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设"为由，要求该项工程立即停止建设，"在重新报批的环境影响评价文件经我部批准前，不得擅自恢复。"

消息传来，正加班加点施工、力求6月底与京沪高铁完成对接的无锡地铁2号线地铁工程，不得不戛然止步

"因环评程序而遭停工，这（在中国地铁建设史上）还是第一次。"4月刚刚考察过无锡地铁的中国工程院院士王梦恕说。

无锡地铁因环评程序而遭停工，这在中国地铁建设史上还是第一次。（南方周末记者吕明合/图）

线路之争

"我们已经停工三天，如果再停下去，临时工就都要走了。"5月8日，负责地铁2号线查桥站的中铁十一局工作人员指着空荡荡的工地抱怨道。2天前，无锡轨道交通发展有限公司（以下简称"轨道公司"）发出通知，"要求未获得国家环保部批复的三站两区间（即查桥站、九里河站、无锡东站）立即停工，待环评手续完善再复工"。

轨道公司表示，目前"正起草改正情况书面报告，争取尽快与华东环境保护督查中心沟通，切实履行环保部决定书的要求"。"报告书本身并无问题。"环保部南京环境科学研究所环境影响评价工程师张卫东告诉南方周末记者，今年1月18日通过环保部评估中心的评估后，只剩环保部的最后批复。张曾负责《无锡地铁2号线工程环境影响补充报告书》的编制。

据南方周末记者了解，此次无锡地铁受罚，主要源于线路改变却未履行相应程序——高架方案转到了地下。

无锡地铁能够获批，是因其充沛的财政实力。但无锡地铁2号线开工伊始，无锡还是不得不举债——由国家开发银行牵头11家银行组成的银团向轨道公司授信120亿元。为节约费用，这条贯穿无锡东西的大动脉，东西两头均入地，在进入无锡市锡山区的东亭段时，最初采用了高架方案。"东亭段走高架的规划是在2004年定的，那时锡山撤市建区不久，东亭属于比较荒凉的郊区，当时有一定合理性。"熟悉无锡地铁的一位人士说，但如今在无锡市规划局的规划中，东亭已被纳入主城区，成为无锡仅有的4个二级城市中心之一。"2号线如果在东亭段采用高架形式，势必会对整个片区的开发建设带来长期的不利影响。"

事实上，"在2号线规划过程中，国家环保部门，所在区政府，大多数来锡参与轨道交通规划建设评审的专家，都阐述了东亭段不宜建设高架线的理由，并与有关部门作了大量沟通。"无锡市政府一位知情者回忆说。

2008年7月环保部对"无锡地铁2号线工程环境影响报告书"的批复（环审[2008]232号）支持了反对意见。批复明确提出"东亭段应采用地下敷设方案"。

"高架变地下，应该说环境影响更小，是个更好的方案。"张卫东说。不可否认，高架变地下方案，当时造价过高。

令人不解的是，两年后的2010年1月14日，无锡轨道交通规划建设领导小组（指挥部）办公室在无锡地铁网站上披露2号线的线路走向及车站布置细节显示，依然在东亭段采用高架形式。

直到2010年4月，人们才得知地铁2号线东亭段敷设方式由高架改为地下。

张卫东说，按规定，若出现线路调整重新报批，施工应暂时停止。在报告书报送过程中，"应停下而没停"，应是无锡此次受罚的原因。

180度转弯

在一位无锡房地产商看来，之所以政府态度突然180度大转弯，缘自政府的思路转变。

2009年1月，无锡高铁站商务区管理委员会成立，无锡市政府提出，要将其"打造成区域性交通枢纽换乘中心、高端服务业的集聚区和无锡城市东部的副中心"。

为配合京沪高铁无锡东站建设，高铁核心区范围内的规划一度进行了调整。作为锡东新城的核心组成部分，其规划范围最终被确定为北至北中路，东至走马塘，西、南至春丰河，基本与安镇街道行政区划重合。"高架改地下"的方案，正是在此背景下提出。知情者回忆说，2010年 4月2日，在第十四次轨道交通规划建设领导小组现场办公会上，时任市长毛小平拍板，2号线东亭段敷设方式由高架改为地下，"要尽早完成审批手续，确保2号线于年内启动建设"。

轨道公司的书面回应证实了这一消息，"2010年4月因高铁商务区规划调整，锡东新城核心区段线路、车站方案变更，敷设方式改为地下，新增九里河、安镇西站"。当年6月，"这一变更方案在国家发改委委托的地铁2号线工程评估会上也得到了专家的肯定"。

参与线路规划的人士说，变更是为了更好地服务高铁商务区。变更线路中拉长的1.19公里线路和增加的九里河站和安镇西站皆为此而来。设于九里湖东侧的九里河站，是"考虑到高铁商务区的高强度开发"，而新增的终点站安镇西站，则是"为了更好的照顾高铁商务区北部公共服务区的客流，支撑公共服务区功能的完善"。

"用交通来引导城市的发展日益成为地方政府的理念。"王梦恕说，高架改地下的地铁施工思路，近年来正成为中国各大城市的选择。"现在很明确，改地下的地铁到哪个区，就由哪个受益的区掏（差价）钱"。

虽然地铁高架改成地下造价更高，但对地方政府、房开商以及沿线居民来说，这显然是个多赢结果。调整原本财政不足时作出的地铁高架方案就成为普遍趋势，"边盖边批，甚至是先盖后批也很普遍"。

多次考察无锡地铁的王梦恕承认，对于无锡地铁，当地政府一度寄予厚望，"想通过地铁加快发展、把城市延伸到郊区"，最终通过与城际铁路的对接，通过地铁等综合交通方式，和苏州等地连接起来。"与太湖新城一样，锡山区高铁商务区是无锡今后重点打造的片区，其土地供应历来是跟着城市建设规划的脚步走。"无锡市国土部门一位负责人表示。

方案变更的土地财政效应已经显现。一位房地产商说，在2010年12月无锡的第5次土地拍卖上，高铁商务区推出的3幅地块均以高价成功拍卖。2011年4月份，在无锡国土局拍卖的29块土地中，超过10块土地都在锡东高铁商务区板块。

未批先建

对于高铁商务区而言，无锡东站是重中之重。

2010年3月，时任无锡市委书记杨卫泽视察京沪高铁无锡东站站区配套工程建设，便提出，"要以京沪高铁通车为节点倒排工期，确保高铁站商务区充分发挥效用"，当时市轨道办就表示，将大力推进京沪高铁无锡东站站区配套建设工程，确保2011年与高铁通车同步完成。

一个月后的4月2日，毛小平再次提出，"要确保2号线于年内启动建设"，"完成京沪高铁站无锡东站站屋建设的同时，完成地铁2号线站区周边基本配套设施的建设"。"（此次涉及的站点）未批先建其实是公开的秘密，但谁也没想到最后会因环评程序问题而遭遇处罚。"知情者说。2010年7月，无锡东站就已借着"京沪高铁无锡东站交通综合枢纽"的名义悄悄动工。随后，查桥、九里河等工程也陆续破土。

2011年1月16日，无锡地铁2号线工程举行启动仪式时，当时媒体报道的"第一批先行启动站点"中，只字未见此次被处罚站点。

环保部处罚决定书披露的开工时间则更为提前，"2010年4月，该工程发生了部分变更……重新报批的环境影响评价文件未经批准，……即于2010年6月擅自开工建设部分变更内容"。

"市里太着急了。"知情者说，在江苏，苏锡常三地一直以来存在竞争，而近年来苏州、无锡两地的瑜亮情结更为激烈。"只争朝夕"因此成了无锡市领导最常见诸报端的激励口号。

"倒排工期"在无锡的建设项目中成了惯例。2011年2月初，市政府召开新闻发布会通报，"今年2号线要完成高架段和8个地下车站土建工作量的50%。"

令人哭笑不得的是，在"只争朝夕"的口号中，本次被环保部叫停2号线无锡东站地下主体已于4月16日封顶完成，整个东站站房建设也已进入尾声。"这是无锡第一个开工的地铁车站工程，也将成为无锡首个建成的地铁站。"无锡东站的承建方中交一航局宣布。

赶工期的潜在危险正在悄悄逼近。轨道公司的一位工程师在2010年的一则论文中提及，无锡地铁由于工期紧缩的影响，围护桩外隔水帷幕未达到强度即进行开挖，造成开挖到富含微承压水的粉土层后出现了较大的涌水点，导致坑外高架墩台出现沉降现象。"地下工程施工时，在挖至粉土层时坑底及坑壁易会产生管涌、冒砂等现象，引起坑壁坍塌。"

他为此建议，"在以后类似基坑工程须围护体系达到设计强度后再进行后继的土方开挖。同时施工单位应合理安排好施工工期，并充分做好注浆堵漏、抽排积水的应急准备措施。"

在中国地铁建设事故频发面前，在不断赶工期的无锡地铁面前，无锡地铁的安全性显然成了环评之外，另外一个让人担心的问题。

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