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上访就是"聚众扰乱公共秩序"？
政府为截访，法令用乱了

作者: 南方周末记者黄秀丽实习生杨佳瑜赵一丹 2011-02-17 10:56:08 来源:南方周末

47岁的江西九江县代课教师王钱香，年前拿到了九江市法院的胜诉判决。2009年国庆前，她准备进京上访，却不料在火车站候车时，被尾随而至的九江县公安局干警截留，随后拘留半个月，只能在看守所里观看热闹的国庆阅兵直播。一怒之下，王钱香把九江县公安局告上了法庭。

九江县公安局的处罚依据是江西省高院、高检、公安厅2007年下发的《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》第5条第6款，认定王钱香有"煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的行为"，按照治安处罚法第23条"扰乱公共秩序"的规定进行处罚。

在庞大的信访法律体系中，江西省的"意见"并不是独一个。2005年《信访条例》出台后，各地陆续出台《信访条例》，各省、市的公检法系统也出台了大量有关信访的法律意见。

北京大学法学院教授湛中乐认为，从国务院行政法规，到地方性法规，最后到规范性文件，可以看到，被宪法与《信访条例》保障的公民信访权利，在一步一步缩水。

上访"刺头"拘留所里过国庆

王钱香被九江县公权力机关认为是临时代课教师群体的头儿、多次上访的组织者。

身材瘦小、面色发黄的王钱香是城门乡金桥村人，1980年高中毕业后考入村小学教数学，成为那个年代大批民办公助教师的一员。"民办"和"公办"，一字之差，就决定了王钱香和少数师范学校毕业的老师不同的命运。

上个世纪90年代，各地开始着手解决民办教师问题，尽管拥有十几年的教龄，中师毕业证、教师资格证，王钱香没有获取民师资格，无法转编，成为公办教师，县教育局只承认她为"代课老师"。

由于乡村师资力量不足，数百名"代课老师"又被返聘回来继续任教，县里发给了他们"临时代课老师"聘任书。不料2002年，二百多名"临时代课老师"全部被清退，没有一分钱补偿。

2007年，九江县教育局从临时代课老师中招一部分人"转编"。王钱香到县教育局报名，却被告知只有22人能考，因为"他们有民师资格"。王钱香和一些代课教师经过调查后认定，这22个人在2003年1月，被县民师选招资格审查小组取消了资格，他们的民师资格是弄虚作假得来的，并且一些人存在更改年龄和教龄的问题。

此后，代课教师们反复上访。2007年8月，三百多人的代课老师队伍来到江西省信访局。9月份，王和其他人再次上访。县纪委答应调查22人的民师资格问题，并将王钱香安排到县特殊教育学校做生活老师，每月工资500元。

2009年国庆节前夕，县特殊教育学校不和她签订劳动合同，王钱香决定再次上访。王钱香认为，"我再不相信他们的话了，要到省里去，到北京去。"

时值60周年国庆前夕，王钱香的行踪处于九江县的严密掌握之中。9月11日王上班时，县、乡、村三级领导和校长劝她不要到北京上访。下班回家时，她发现有警车跟踪。她骑着自行车穿行羊肠小道，甩掉了跟踪车辆，直接打车去了九江。"我在九江呆了3天，老公告诉我他们在外面等了三天三夜。"王钱香说。

9月15日，王钱香约代课老师王仁沐进京上访。为保险起见，买了从江西瑞昌到武昌的火车票。当天中午，两人在候车室等火车，眼尖的王仁沐看见了县公安局的人。两人刚刚分开，3个警察就将王钱香抓住，连拉带拽塞进了警车，随后王仁沐也被抓走。

九江县公安局认定王钱香有"煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的行为"，以"聚众扰乱公共秩序"对王处以15天的治安拘留，一直拘留到国庆节后。

事实上，像王钱香这样的遭遇在各地比比皆是。2009年2月13日，佛山禅城区百花总汇的两名租户在省人大信访办上访时，被禅城警方以扰乱省人大信访办的工作秩序为由，作出治安拘留的行政处罚。2010年6月18日上午，河北省迁安市有关部门对非正常进京上访者王清付给予行政拘留10天的处罚，其依据是河北省的《关于进一步加大对非正常进京上访处置力度的意见》和国务院《信访条例》中的有关条款。

抓人是"没有办法的办法"

2009年10月2日，王钱香被释放回家。节后她回学校上班时，发现自己已被校长辞退。12月底，王一方面申请劳动仲裁，同时将县公安局告上法庭。

其间，先是她的亲哥哥劝她"实际一点"，她请的律师——她家族的一个哥哥也劝她撤诉，都被她拒绝了。几个月后，县劳动仲裁委裁决县特殊教育学校不和王钱香签劳动合同违法，赔偿她各种损失6416元。而县法院判决她败诉。

王钱香向九江市中院提起上诉。其间县里提出，给她安排一个每月700元的工作，将农村户口转为城镇户口，并解决养老保险的问题。王钱香再次拒绝，担心"等我撤诉了，下个月不要我，我就没办法了"。

2010年的12月底，九江市中院判决王钱香胜诉。法院认为，王虽然多次和他人一起上访，以及在瑞昌火车站候车准备进京上访，但不足以证明王有"煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访"的行为，所以，九江县公安局以"聚众扰乱公共秩序"拘留王的行为违法。

为何两审法官对事实的法律认定，有截然不同的考量？两审法院均以"太敏感"拒绝了南方周末记者的采访，但九江中院信息办主任沈双武仍然告诉南方周末记者，做这样的判决他们顶住了很大的压力，毕竟公安和法院都属于政法系统，判决不仅要分对错，还要让公安服气。

九江县公安局心平气和地接受了结果。12月20日，九江县中院一审法官陈驰主持了赔礼道歉和赔偿仪式。九江县公安局政委甘新宏向王钱香说了声"对不起"，并将1881.45元国家赔偿交到了王钱香手上。

2011年2月14日，县公安局一位部门负责人告诉南方周末记者，他们拘留王钱香这件事确实有偏差，抓王钱香是"没有办法的办法"。平时他们对待王这样的缠访者上访者都是劝阻为主，根本不会抓她。只不过时逢60周年国庆，"这个人真要去了，对县、市甚至省里都有影响"。

这位负责人表示，中院的判决虽然意味着他们办案办错了，但并不会追究具体哪个人的责任。

胜诉之后，王钱香反映的民师资格作假的问题仍未解决。事实上，江西媒体对"民师资格造假门"的报道也未引起县里的重视。

地方无权扩大化解释《信访条例》

九江县公安局政治处主任陈世俭告诉南方周末记者，王钱香上访反映的问题已经终结，她再上访就属于缠访，按照正常的法律途径，是可以处理她的。

在一审诉讼中，该局援引了江西省高院、高检、公安厅于2007年下发的《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》（简称《意见》）来支持自己的行政处罚行为。《意见》的第5条第6款，"煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的"，可按照治安处罚法第23条扰乱公共秩序的规定进行处罚。《信访条例》是对宪法第41条的公民权利的现实化，针对权利的同时，也有一定的约束。所以在《信访条例》中，只有第20条和第47条对公民的信访行为作了限制性规定，其中最重要的一款是"不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通"。

而各地的规范性文件的关注点，却落在了如何打击信访活动中的违法犯罪行为上。

例如，在安徽、陕西、辽宁丹东、河南南阳等地的文件中，上访时穿状衣、下跪、散发上访材料、打横幅、举遗像，到使馆去上访等等行为，都被认为是触犯了《信访条例》第20条和治安处罚法第23条中规定的聚众扰乱公共秩序，可以进行治安处罚、劳动教养甚至定罪判刑。

哈尔滨市的文件甚至规定，对"执意擅自停止营运、驾驶出租车辆上访"的"的哥"，也可按照治安处罚法第23条拘留、罚款。山东省济宁市嘉祥县还规定，信访人签字息访后再次上访的，经市级以上信访联席会议办公室认定为无理信访的，再次提出信访诉求，都属于违反治安处罚法第23条的规定。

北京大学教授湛中乐认为，各地限制访民权利，对上访采取管、卡、压通常有两种途径，一种是完全非法的途径，比如办各种学习班，拦截、恐吓、殴打上访者，将上访者关进精神病院等。另一种则披上了法律的外衣，比如大量的对《信访条例》的扩张性解释，类似"静坐、散发上访材料，下跪喊冤违法"的文件层出不穷，为地方政府拘留王钱香这样的上访者提供了"合法性"依据。"这显然是对《信访条例》第20条的扩大性解释。"一位长期研究上访的法律学者告诉南方周末记者，这是一种非法行为，立法法从来没有把行政法规的解释权授予地方政府，1999年国办发第43号文件也规定行政法规条文需要明确的，由国务院进行解释。

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