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科级腐败已成隐患千万级“小官巨贪”十年查处愈多

via 南方周末-热点新闻 by infzm on 3/31/11

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科级腐败已成隐患千万级"小官巨贪"十年查处愈多

作者: 南方周末记者苏永通实习生任咪娜聂萌 2011-03-31 10:47:57 来源:南方周末

涉案千万元以上"小官巨贪"不完全榜单（2001-2011年）数据来源及说明：根据公开资料整理，为不完全结果；职务为科级和科级以下，但由于行政级别复杂性，不排除个别官员实际职级已达副处级。整理：苏永通任咪娜聂萌（李伯根/制表）

官小，胆大，钱多

值得注意的动向是，官方比以往更重视"小官巨贪"现象，科级腐败成为重点打击目标。

中国最小的官员正在最近因为"拒腐"或"贪腐"而受到远超其官位的关注。

一个是高调"退贿"——一年9000元"好处费"，公开退贿的是江苏省盐城市经信委行业处副处长张翕飞，张的职级为副科级，是中国最小的"官"，此前他在网上贴出6笔"退贿"清单，引发舆论热议。

另外一个则是高调贪腐——9400万元，江西省鄱阳县财政局股长李华波携巨款出逃，还故意来电复函对监督体制加以嘲讽。至于股长，在中国的官员体系中，最小的副科级"官员"都算不上。

没有卷款近亿元的财政局股长出逃后故意的公开嘲讽，中国最底层官员的贪腐能力可能仍被低估。虽然当下贪腐数额愈攀愈高，公众已不稀奇，但一个小小股长卷走近亿款项依然令人震惊。"最牛股长"并非个案。事实上，在各类贪腐大案中，"小人物"已然开始当"主角"，他们是最底层的科级官员，以及诸多连官员都算不上的人：股长、村官、部委里最底层的收发员、甚至清洁队小领导。

根据公开资料，南方周末记者发现，自2001年始，10年里出现在媒体视野中涉案上千万的贪腐案例，科级（及以下）官员至少有17个，6个涉案金额近亿元或上亿元。这显然不是全部，最高法一位负责职务犯罪的法官说，"很多案件没公开"。

多方调查和研究显示：近三年科级腐败正在加剧——

南方周末择取的17个大案，有13个查处时间集中于2008年之后；

2008年12月，北京市第一中级法院公布：三年来21件"小官员大腐败案"已超过该院所审理的一审职务犯罪案件的三分之一，涉案金额高达3.4亿元；

另一个事实是，这个中国级别最低的贪官群体，贪腐罪行完全不亚于任何级别的贪官。

被称作"中国法官第一贪"的吉林省高院执行庭原执行员李征达，就贪污了4500万元，主要来自法院执行款。而1949年以来落马的最高级别司法官员、原最高法院副院长黄松有一审时被认定的贪污受贿金额只是510万元，远远少于一个执行员。

值得注意的动向是，官方比以往更重视"小官巨贪"现象，科级腐败成为重点打击目标。今年初，山西省纪委在全省各地播放的一部警示教育片，就叫《小官大腐警示录》——在上述17个"千万级"小官巨贪中，4个来自山西，在该省2008年起发动的"煤焦领域反腐败专项斗争"中落马。

反腐败专家、中央党校教授林喆也发出"腐败落势化"警告：腐败从高职位向下落，即向科级官员及科级以下滑落，腐败现象在向基层渗透，贪官正在"低龄化"。

林喆认为，科级官员最接近基层，而大批的项目投资最后都落实到基层，他们是直接的经手人和掌管人，"由于这个级别的官员人数众多，（贪腐）一旦扩展开来将危害极大。"

寻租要挑领域，位高不如权实

小官巨贪，无不处于过去10年中国最容易寻租的领域，并恰巧手握关键权力，借此顺势而为，胆大心细，最终"一鸣惊人"。

科级官员贪腐频出的地方，总让人感觉"似曾相识"。17个巨贪，几乎都是在"重要部门"或"特殊领域"——3个来自国土部门，3个来自交通部门，而4个山西官员都跟煤炭有关。

土地，交通，资源，三个领域都映射了中国过去10年经济发展的惯有模式。比如国土与交通经常"前腐后继"，背景则是中国过去10年房地产开发疯狂繁荣，而地方政府亦严重依赖"土地财政"；同时在经济发展上，往往以大量诸如修路这样的基建投资作为拉动GDP的惯用手段——从而两部门具有强于其他部门的重要性及"实权"，哪怕他是一个科级官员。

由此，辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平，敢于对包括自己上司在内的官员吼叫："是我弄来的钱给你们开支的，你们都是我养活的，没有我来赚钱，你们只能去喝西北风。"

这位正科级女官员，被叫作"土地奶奶"，握有黄金地段土地征用和审批权，但大量土地出让金，后来都进了她的腰包：受贿3000余万元、3000余万元来源不明。

中国十年繁荣的房地产业，惠及了"土地奶奶"等官员。而全国各地遍地开花的土地征用，还孕育了一批腐败"村官"。安徽合肥城郊的村官刘怀寅受贿额高达近千万元，他被指控的11起受贿事实，有9起涉及征地，他曾一次就收受浙江一开发商"咨询费"340万元。

相比之下，交通领域作为传统易贪腐领域在新的基建大潮中也不"弱势"，自2009年起，中纪委针对某个领域突出问题所采取的对策，恰是"工程建设领域突出问题专项治理"。

论贪腐波及面之广，非资源领域莫属。有的小小一个部门，竟掌握地方经济命脉。在湖南耒阳市，一个"矿产品税费征收管理办公室"每年收税4亿元，掌握该市1／4的财政收入，成为"最肥科级单位"。去年，这个办公室55人被立案调查，从主任到下属站点站长、班长，均在其中。

山西官员占据了17个"千万级"小官巨贪中的4席，无论是县检察院反贪局长穆新成，县煤炭局长郝鹏俊，还是县公安局刑警队长关建军，无一例外都插足煤炭业。

房子的多少，成为近几年饱受高房价痛苦的公众评判官员贪腐程度的重要指标。"土地奶奶"罗亚平拥有27套房子，仍不及县煤炭局长郝鹏俊的36处——其中35处在北京，基本都位于二环附近的黄金地段。

南方周末记者还注意到，事业单位和国有企业，由于政事不分政企不分，成为许多官员的"赚钱机器"。比如江苏赣榆县的贪官徐永进，更曾将三个局长、国企董事长、融资委主任、金融办主任等"六顶官帽一人戴"。

另外值得注意的是，权力大小不与行政级别绝对成正比，有时还体现为具体"影响力"。许多科级贪官的特点是：官不大，但长期扎根基层，关系网错综复杂，甚至亦可权倾一方。而处级以上干部，则有跨部门和跨地域交流要求，作为"流官"，往往未必有科级官员那般更隐秘的影响力。

比如在山西涉黑的关建军已41岁，仍只是山西阳泉的一名巡警队长，不过，其父、其妹夫、其弟媳也都在当地公安局工作，公安背景深厚，依靠亲属在当地形成组织，承包煤窑，开办赌场，经营高档会所，甚至进军房地产业。

被"忽略"的位卑者，被放纵的"政绩共同体"

一些小官大贪，要么是处于关键岗位，跟领导有种种利害关系，由此被信任和放纵，形成"政绩共同体"；要不就是位卑之至，根本不为人重视，以为贪腐不了，却积少成多。

如果说上述科级贪腐官员，至少还有某个单位"一把手"的头衔，而另外一些小官巨贪，则更是最底层的办事人员。

纵观案例，对"小官"甚至小办事员的监督，实非无章可循，而是有法不依。但因为对方位卑，往往就不被重视，但积少成多，养成巨贪。

一个例子是，此前的2005年7月，11名来自教育部、国土资源部、国家工商总局、国家统计局、国家外汇局、中国贸促会、建行总行等部委和企事业单位的收发员，以及阜成门邮局大客户组负责人刘建海，被控以加大邮资的方式，一点一滴共侵吞150万元公款。

此后，由北京市检察院统一布置，西城、东城、海淀检察院又相继查办一批类似案件，涉及国家电网公司、供销合作总社、国家专利局等单位。

西城区检察院最初的线索，是北京阜外医院举报该单位收发员，牵扯出阜成门邮局大客户组负责人刘建海。该区反贪局局长推测刘手里的几十个大宗单位客户也可能"吃回扣"，刘果然供出了二十多家。

通过对账，检方发现：相关单位的实付资费与实际业务量相差甚大，由此可解释，为何邮资通过银行直接划拨而不经收发员之手，他们仍有机会贪污——收发员较少直接到邮局领取"好处"，多数是通过购买手机充值卡变现，购卡费计入到邮资的"附加费"中。

起诉书称，贪污额最高的是国家统计局收发员，三年半的时间里私吞24万元；教育部收发员被指控侵吞22万余元，国家工商总局收发员侵吞18万元。案发后，涉案单位每月的邮资总额降幅达1／3。

而在聚集燕山石化等众多企业的北京燕山地区，被挖出的最大贪官，居然是燕山清洁队一名原队长。8年里，他共贪污公款220万元，其中大部分是清洁费。"新疆国税系统第一贪"不过是一个普通工作人员胡瓦尼西·卡利卡依达尔，他凭借在正式发票联和存根联上动手脚，不到4年时间共贪污税款507万元。庭审时，他将矛头指向单位："是单位的管理有漏洞。"

另一种情况则是，主管领导对一些关键岗位的"小官"，因为种种利害关系，有着天然的信任和放纵，往往使其要害权力基于一身，腾挪之间，变成巨贪。比如林喆分析，会计常常被当作领导"钱袋子"，许多行为都带有"为领导服务"意志，因此容易得到庇护。"不能只打老虎，苍蝇就不管了，苍蝇慢慢可能变成老虎。"清华大学廉政与治理研究中心主任任建明说。任认为，监督不能仅仅看职级，另外也应看岗位的重要性。

2004年受审的国家自然科学基金委员会财务局经费管理处会计卞中，被认定贪污1262.37万元，挪用达两亿元。检察官发现，谁是会计、谁是出纳分得并不清楚。卞中实际职权远超会计应有权限，他不仅负责登记账目，还包揽整个自然科学基金的拨款工作，连财务局长的人名章也能轻易拿到。而他的直接主管领导——一位副处长，亦同时被查。

而"最牛股长"李华波挪走近亿元巨款的主要手段，是绕过申请和领导审批等层层程序，虚填划拨单，盖上私刻假公章，拿去给会计开支票，然后到银行兑现。这样，他仅需要买通身为副股长的会计和信用社主任，即可完成腾挪大计。

至于搬走1800万元的厦门市灌口镇会计陈伯伟，同样轻而易举绕过审批程序，他的领导承认，所有银行预留印鉴，都交由陈一人保管。

与涉及金融等专业领域的犯罪不同，科级官员的贪腐手段，虽日益精进，但其手段的高明程度其实有限——每个单位均制定了严格的财会制度，每年都会接受审计，类似虚开支票、改税票、报假发票的粗糙手段，在许多环节都可能被识破——然而类似不合规之处却被屡屡放纵，种种看似上级官员管理上的问题，实则体制上的弊病。

而南方周末列表中的二十多个案例，绝大多数是"群蛀"现象，很少官员是"一个人在战斗"。财政局股长李华波之前的"最牛股长"——湖北省巴东县国土局矿产资源管理股原股长彭侠获刑4年后，前同事潘家琪、上司原巴东国土局局长胡国品也因贪污受贿锒铛入狱。

究其原因，除了"腐败共同体"，基层官员还形成了"政绩共同体"。"土地奶奶"罗亚平敢于跟上级"叫嚣"的资本，来自其以泼辣风格，在民风彪悍的东北能够推动强拆，保证地方的"土地财政"，此前她就曾被走投无路的拆迁户拔刀捅伤。

而将自己的行为归为单位或领导意图，是"小人物"们最经常采取的辩护理由之一。庭审"邮资案"时，核心人物邮局大宗客户负责人刘建海就辩称，由于邮局竞争激烈，自己完全是服从领导安排。

反腐"抓大放小"，"不正之风"恐成温床

查办大案要案成为反腐主线，由此难免"抓大放小"；而一些基层贪腐，往往被归入"不正之风"。而上述种种趋势，亦为小官巨贪的发育，提供了环境

一个不容忽视的背景是，清华大学廉政与治理研究中心主任任建明说，类似国有企业改革的"抓大放小"，1993年以来，查办大要案成为反腐主线，重点监督一些位高权重的官员尤其是一把手。这亦是各级纪检部门工作成绩的主要体现，而由此对一些小官大权的职位可能会形成监督盲区。

林喆说，基层的一些贪腐，往往被当作"不正之风"处理。在一些地方，"潜规则"公然行之。近几年，一些中央部委几乎年年整改，年年又审计出上亿元假发票。

而从已有经验看，上述"不正之风"，背后或许就藏有贪腐，但因为定性不同，也便不再细究。

进一步说，尽管中国的死刑罪名列世界前列，看似严厉，但从经济角度而言，贪腐的成本仍然很低。因为一些政治考量，为了避免牵连太多，引发局部震荡，一些小额贪腐和不正当收入往往被从轻处理。一位东部省份基层检察院公诉科检察官告诉南方周末记者，贪腐金额低于5万元一般不立案，改正即可。近几年的一些窝案因贯彻"抓大放小"原则，而被批评纵容犯罪。

类似环境之下，一些案子或许早已败露，却往往视而不见。比如贪官湖北省巴东县国土局矿产资源管理股原股长彭侠的线索，来自检察官在饭桌上听到的民间"谈资"。这位官员写的《桃花园随笔》，比因被曝出贪腐日记而出名的广西烟草局长韩峰还早，据称"不堪入目"。

而上述种种趋势，亦为小官巨贪的发育放过了苗头，或者提供了环境。"法律制度就相当于一个指挥棒，会影响人的行为选择。"任建明说。比如重惩贪污受贿，轻判挪用侵占。

从上述小官巨贪们涉案资金的分布来看，"少贪多挪"现象明显。与挪用两亿元的国家自然科学基金委会计卞中类似，江苏省扬州市公路建设处财务科王勇等三位官员，贪污受贿共1000多万元，挪用1.35亿元。卞中和王勇，均将挪用公款用于经营活动。

"挪用公款的经营收入，属于非法所得。但一些官员对挪用公款不太有犯罪感，都是拿去应急，再悄悄还上。"林喆说。

相比贪污受贿，挪用公款风险较小。按照现行法律，挪用公款最高刑为无期徒刑；而贪污受贿只要够上10万元，即过死刑门槛，但实际执行中，贪污10万元乃至几十万元也少有死刑判决，除非"情节非常恶劣"。

另外，上述最高法院法官认为，一些"小官"的背后往往有"大官"，只是暂时未被发现。2006年，汉口火车站财务科长耿小菊贪污公款800余万元被审，同时被法办的还有时任武汉铁路分局副局长刘志祥。5年后，刘志祥的亲哥哥、铁道部部长刘志军因涉嫌严重违纪被免职。

如何遏制小官巨贪趋势，已不容忽视。此前的2008年，中央宣布将建立健全惩治和预防腐败体系的时间表，由2010年推迟至2012年，如今只剩一年多的时间。此间如何"织网"，最终形成缜密的反腐体系，当为公众所盼。

不过根除沉疴显然难以速达，而且往往也不仅是纪检一家可以解决。此前针对山西蒲县煤炭局原党总支书记郝鹏俊案，曾有媒体采访经办此案的蒲县纪委副书记孔宪民，媒体问：郝的煤矿很多炸药雷管都是通过公安局正式批出来的，是否会查公安局，郝逃税，税务稽查部门有无责任？孔宪民回答："这些问题，只有领导批了我们才会去查。税务的问题也不是税务局没查过，是一个经营管理体制问题，是大环境。"

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