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否决“一票否决”

via 南方周末-热点新闻 by infzm on 1/13/11

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否决"一票否决"

作者: 南方周末记者苏永通实习生赵一丹 2011-01-13 02:43:53 来源:南方周末

新疆的许多乡镇干部被通知收看了新疆电视台的《今日访谈》，节目将"一票否决"分成三类："行政类"，比如计划生育、社会综治、党风党纪和信访工作；"部门行业类"，比如安全生产、节能减排、食品安全；"地方类"，比如民族宗教、招商引资。

上述事项显然"没有不重要的"，但数量一多，不仅令官员疲于奔命，原本的工作重心也失去了。

此前河南也曾部分清理"一票否决"，该省2006年将原有的涉及乡镇的11项"一票否决"项目撤并至5项。河南编办为此作了半年调研，报告肯定一票否决"起了一定的作用"，但是，涉及乡镇的"一票否决"过多过滥，弊多利少，产生了严重的负面影响。

南方周末记者了解到，清理"一票否决"事项，是目前正在进行的乡镇机构改革中的明确要求。2009年初，中编办下发的"指导意见"要求，"严格控制对乡镇党政领导的'一票否决'事项。"

从"被典型"到"被泛滥"

计划生育和社会治安综合治理，是最早也是最广泛使用"一票否决"的事项。管"生孩子"和"维稳"，成为各级党委政府必不可少的两件大事，其重要性丝毫不亚于GDP。

1982年，湖南省常德市开始实行计划生育一票否决制，在上世纪80年代末被作为典型推广到全省乃至全国。1991年12月，中央综治委召开全会，通过社会综治实行一票否决制的相关"决定"，以便"真正形成齐抓共管的局面"。

上述两种事项的一票否决机制基本相似：相关职责跨越行政层级和部门成为"全局性工作"，与利益挂钩——只要此事项（甚至其中的一个分指标）未达标，全部工作成绩就被判不及格"——不止单位和相关负责人，往往属下的评先晋级等切身利益都会受影响。"对上级而言，提着你的'官帽'，一票否决当然很简单很有效。"广东省一位基层官员说。"一票否决"被认为是中国成功控制住人口增长的最重要手段之一。

以2010年的流行词而言，一票否决既简单，又"给力"，很快被到处复制。但是，"如果都用一票否决，就没有一票否决了。"中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯说。"一票否决多了，反而大家都麻木了。"湖北省的一位镇长说，实际上当地明文规定的一票否决仅有三项——计划生育、社会综治和突发事件应对，但是上级领导讲话中时不时会蹦出"一票否决"的字眼。

南方周末记者查询到，社会治安综合治理一票否决制还有明确的文件依据，但是一些别的"一票否决"事项，来源则五花八门。接受本报记者采访的广东省编办官员发现，有的事项是政府常务会议通过，有的则是直接由相关职能部门向下级政府下达，有的只是领导讲话中提到了，然后就一票否决了，"程序很不规范。"尴尬的是，连受访的一些编办官员自己也不太清楚本地区到底有多少"一票否决"事项。

"依上级行政"还是"依法行政"？

2010年10月，人民日报以一位普通公务员之死为由，两天内连发三篇报道，"聚焦基层干部状态"，称一些官员有严重的身心健康问题。事实上，滥用一票否决制最大的危害，并非累死基层官员，而是令中国努力多年的"依法行政"之路更为艰难。

从2008年起，自中央到乡镇的机构改革，主要指向之一便是"权责明确"。每个机构都必须制定"三定"方案。"每个部门的职责清晰了，但如果有很多一票否决的事项，部门为了不出事，把自己的本职工作又丢了。"国家行政学院教授刘旭涛说。

基层官员的抱怨已然是愈演愈烈，新疆编办地县处处长唐清平说，安全生产、环境保护，现在越来越重要，但对乡镇干部实行一票否决是不公平的，"他们根本没有执法权"。最广泛被滥用的可能莫过于招商引资一票否决，在一些地方不但所有公务员都被波及，甚至连教师也给包了任务。

除了"一票否决"之外，每年，乡镇党委书记和镇长们都要跟上级党委政府和多个部门签各种责任状，新疆编办称，多的甚至可达60多个。

上述湖北的镇长说，"责任状"实际上是一票否决制的延伸，体制内称为"包保责任"。上级好比"包工头"，而下级则是"打工者"。

层层分包，原本是贯彻中央政策的具体化，但可能演化为层层加码。海南省的一位镇长给南方周末记者发来长达1500多字的短信，称"一票否决"和许多"卫星上天的指标"，迫使基层"要跑要送，要说假话、做假事。"比如，计划生育"百日行动"要求完成全年任务60％。"连重点工程进度慢了都可能被一票否决。"

一些地方表面上细化对干部的考核体系，但并未因此更加"科学"。给南方周末来信的海南省镇长说，计生的最重要指标是人口自然增长率、多胎控制率、性别比等，但考核时却多达几百个。许多脱离实际的指标，干预了基层施政的自主权。新疆编办副主任吾提库尔·阿巴拜克力也说："考核越细，越容易搞形式主义。"

乡镇干部出身的著名"三农"专家李昌平告诉南方周末记者，他认为基层上报的计划生育数据大量造假，而造假又影响了上级的决策。

而乡镇干部备感委屈的是，当突发事件发生时，他们往往又第一个成为被"问责"的对象，而他们的上级，则会赢得"铁腕治吏"的掌声。由此在出现安全生产事故或者群体性事件时，基层政府第一时间的举措，往往是试图隐瞒。

由于可以造假甚至贿赂等手段以应对，严厉的一票否决有时候会失去效用。上述海南的镇长告诉南方周末，一些离谱指标明显就是暗示让基层吃请送礼。

政府有时还要扮演不属于自己的角色。上述湖北的镇长称，为了在社会治安综合治理上不被一票否决，他自己经手了数十起交通事故等纠纷的调解，均获得了成功，但无一是通过司法程序完成。尴尬的是，最后往往要"花钱埋单"，还只能以"扶助贫困"的名目支出。"我也知道自己不该成为涉法案件的调解主体，明知乱作为，却不能不作为。"

再比如众所周知的进京"截访"。将信访作为一票否决事项的地方并不鲜见，当地官员要想方设法把上访人弄回来，还要费尽周折将上访人已经递送的表格"拿"出来——因为涉及对地方的考核。

一票否决与体制官僚化

上述湖北的镇长认为，目前的"吏治"，是权力而非法律至上，而一票否决的滥用，则是"人治"手段的体现。

"一票否决的滥用，加剧整个体制的官僚化。"李昌平说，上级定出不合理的指标甚至竞相加码以向更上级邀功，而压力则层层往下转移，"上级又都不愿意放权"。李昌平曾经担任乡镇干部，因向总理吐真言而出名。

有多位乡镇干部向南方周末记者表示，应对2004年的乡镇机构改革作出反思。现在来看，当时许多地方的机构改革只是为了达到"撤庙赶和尚"目标，一味撤机构裁人员，而非着眼于如何权责对等问题。

不仅乡镇政府，各级党政机构均有"一票否决"压力，但对"一票否决"的抱怨中，最激烈的显然来自最基层，这是源自权责不对等的剧烈矛盾——分析人士说，目前的乡镇政府，连半级政府都不是。它们已无执法权，就连财权，现在也都"乡财县管"。

另外需要面对的，则是如何理顺部门之间的关系。"一票否决"中，下级最大的困扰之一来自"条条干预"。许多"一票否决"事项和各类检查评比，来自上级的各个部门而非上级党委政府。

新疆编办副主任吾提库尔·阿巴拜克力说，上级业务部门应该把精力放在指导服务上，"这是依法行政，但现在整个就是比较乱。"

目前能查询到的地方清理"一票否决"举措，基本倾向"一刀切"：新疆只保留中央要求的事项；广东省要求中央和省委省政府规定之外的事项"一律取消"。

新疆编办地县处处长唐清平说，之所以采取最彻底的清理举措，主要是担忧针对乡镇的"一票否决"事项会再次反弹，相关教训来自几年前的达标评比清理。

在以大部制改革出名的佛山市顺德区，区委区政府秘书长马洪胜认为，"一票否决"是否清理，标准应是有无法律依据，"有的部门文件或领导讲话不能算。"而一位要求匿名的当地官员私下表示，他觉得计划生育"一票否决"亦不一定都合理，应该有更好的管理手段。

有人提出，最符合"科学发展观"的考核方式，其实是让群众也能成为官员的考官之一。现在，中国的公民很难"否决"自己不信任的官员。