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“用地指标”买卖：堵不如疏

星期六, 十一月 6th, 2010 | 发布人华说 | 访问量：20次 |

"用地指标"买卖：堵不如疏

"用地指标"买卖：堵不如疏——"用地指标"买卖的经济分析

撰稿/ 华说

"为什么我的眼里常含泪水？因为我对这土地爱得深沉……"这是艾青《我爱这土地》中的名句，诗人深沉的家国情怀力透纸背，至今依然常常为人吟诵。这种情怀，在当下的现实生活中已经日益稀薄。当然，对土地的热爱还在，只是换了另一种情感和方式。这种情感和方式的核心要点，用威廉·配第的名言可以一言以蔽之："土地是财富之母"。

土地一向是财富的代名词。在土地资源日益稀缺的当下，更是如此。在土地市场上，拍卖价格以"没有最高，只有更高"的决绝姿态，一往无前地不断刷新着记录，挑战着人们的神经。那远在想象之外的天文数字，一面直观地显示着土地之为"财富之母"，非虚言也。但另一面也表明着土地资源之紧张，"于今为烈"。尤其是对众多一路飞奔在城市化进程中的地方政府而言，用地饥渴从未像现在这样强烈。

"办法总比苦难多。"这是国人经常挂在嘴边的口号，但似乎也真有些效果。这些年来，不甘受制于土地之困，许多地方政府实在也颇动了些脑筋，来增加可以利用的土地，虽然那方法时有非议，那名声也不见得好。

这且不说，单说当下，又有一种的新的办法被"发明"，而且在悄悄地试验之中。说来也巧，所在的区域，正是当年农村土地承包制发源地的安徽，其在土地上做文章似乎确有心得。

事情是这样的：安徽省马鞍山市是一个正处于高速城市化进程中的城市。在过去10年里，马鞍山的城区面积翻了一番。而按照未来的规划，未来10年该市的城区将再扩展100平方公里。

自然，像其他高速发展的城市一样，马鞍山市也遭遇了"成长的烦恼"，其中最大的烦恼之一就是城市建设用地指标。当地的说法是，"建设用地指标不足，已严重影响到全市的项目投资落地。"

比如说，综合经济实力在全省排名前三的马鞍山市当涂县，仅2009年就有17个重点项目，因缺少城市建设用地指标而无法开工建设。而与此同时，作为"友好帮扶"对象的宿州市泗县是另一番局面：作为安徽省的一个贫困县，由于经济落后，虽然能够置换出大量建设用地指标，却无力开发。

于是，各有所需的双方正试图尝试一项"在安徽是第一例，在全国可能也是第一例"的交易——马鞍山市出钱"购买"泗县的建设用地指标。现在初步达成的第一笔交易意向是，泗县出让4000亩地的建设用地指标，马鞍山市将为此支付4亿元。

这项交易的发生，其最初的源头可以追溯到我国的土地制度。众多周知，我国是一个土地公有制的国度，一切土地归国家所有，具体的运营操作则有政府属下的国土资源部门负责。全国各地的用地指标，由国土资源部分配下达。

因为要确保"耕地18亿亩"的红线不被逾越，同时又要解决各地的城市发展急需建设用地的现实问题，这些年来，国土资源部在部分地区推出了"城乡建设用地增减挂钩"的试点。

所谓"城乡建设用地增减挂钩"，按照中华人民共和国国土资源部国土资发【2008】138号文的定义，是指"依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。"

通俗地说，就是农村土地整理复垦后增加的土地额度，绝大部分可以转为建设用地额度。这样，耕地的面积有所增加或者不变，而建设用地增加了。

自然，这为城市获取用地指标开辟了一个途径。但问题在于，由于各地的城市化程度不同，各地"城乡建设用地增减挂钩"的潜力是不同的。因为很简单：越是城市化程度高的地区，对建设用地的需求越大，而其通过城乡建设用地置换的空间却越有限。经济落后地区呢，则正相反。

譬如说上述的马鞍山市，其城市化程度已达67%，今年以来该市一共申报28个批次的"城乡建设用地增减挂钩"项目用地，面积大约在三四千亩。而泗县呢，据说有"置换出10万亩的城市建设用地指标"的潜力。马鞍山市花4亿元购买泗县4000亩地的建设用地指标的交易，正是建筑在这样的前提和基础之上的。

不难想象这项静悄悄的试验经媒体披露之后可能引发的舆论波澜。然则这种"用地指标"买卖究竟如何评价？以愚观之，从经济学的观点来看，国家应当允许这样一种交易的存在，因为它是有效率的。

而从管理者的角度而言，堵不如疏。与其因为管制而导致地下交易，不如建设一个平台实行光明正大地买卖，因为这有利于大幅降低交易费用（制度费用）。

这种交易何以可行？首先是因为这一交易是基于双方内在需求的自愿达成的交易。这一交易的之所以能够达成，是因为交易对双方都是有利的。一个是有资金、有投资项目，但缺少建设用地指标；一个有充裕的建设用地指标，却缺乏资金。双方的交易，各得所需，使得双方的状况都变得更好，而资源也因此得到了有效利用。此其一。

其二，这种交易能够提升社会的整体效益，有着很好的正外部性。这些年来，地区之间招商引资的竞争可谓惨烈，其中，土地的优惠政策是着力较量的一个手段，对许多落后地区来说，这几乎是唯一的手段了。由此造成的一个结果是，村村冒烟，到处是开发区，产业布局非常散乱。

这种形态，土地资源本身不能得到合理有效利用不说，同时大抵会带来两大不利的外部性：一是造成了公路、电力、供水等为代表的基础设施投入的不经济，花费巨大而收益有限；一是对环境污染成为顽疾。

一般而言，有污染的企业总喜欢到偏僻的经济落后地区，因为不容易被发现。这些企业因为自身实力有限往往不会建设环保设施，偷排成为常态。而地方当局出于税收等因素往往"睁一眼闭一眼"。

然而，用地指标的交易却有助于缓解这种状况。经济发达城市通过交易获得用地指标之后，原本因为土地指标而下马的企业和项目因此可以开工建设，原先大笔投入的公共基础设施可以得到更为充分的利用，环境污染也便于监管，同时可以集中整治。

换言之，这些企业和项目的落地，将进一步摊分城市基础设施建设和环保设施建设的成本，效益因此得到进一步提升。而对经济落后地区来说，因为缺少项目和资金，倘若不能流转，多出来的用地指标本不值钱。现在因为可以交易，则本不值钱的指标可以获得巨额的资金，同时保留有青山绿水。不必通过引入污染企业，以巨大的环境污染代价换取微薄的财税收入。

实际上，地区之间的土地指标买卖并不是多么了不得的新鲜事，而是早有先例。据报道，安徽省地区之间的新增耕地指标交易早已存在。

所谓新增耕地指标，是当一个城市的建设用地指标用完之后，它还需要占用耕地，从事城市建设。那么，按照国土部的规定，必须施行"占一补一"，即占多少耕地就要补出(即开垦出)不低于前者的新增耕地数量，以达到"占补平衡"。新增补耕地的主要来源，一般是荒山荒坡等废弃未利用地。

但一些城市后备耕地资源不足，无法按时完成耕地的补充，于是只能从其他城市购买指标，以补上因城市建设所占用的耕地。马鞍山市这些年就先后从安庆、芜湖、巢湖和六安等城市买过新增耕地指标。而这种交易也获得了官方的认可。

去年安徽省国土厅建立了土地收储中心，担当了为交易双方服务的职能，指标多的地区就可以卖给中心，指标不够的可以向中心申购。用地建设指标的交易，其性质与形式，与新增耕地指标交易并无不同。采用上述公开透明的办法，规范双方的买卖行为，其实是完全可行的。

或问，允许用地指标交易，是否会造成经济落后地区的"卖指标"冲动，引发强拆的行为？不是没有这种可能，但愚以为，概率不大。

经济落后地区也不傻，不会将所有指标都卖掉以至于自己无地发展，卖了目前多余指标获得的资金，正是为了未来的发展累计资金。一个理性的地方政府会权衡买卖之间的利益得失。

而"强拆"行为的发生，一言难尽。其中的关键，是政府与村民之间的金钱补偿不能达成一致。很显然，拆迁资金的充裕与否是内中重要的因素之一。这样看，经济发达地区的级差地租高，拆迁成本高，因此购买土地指标时愿意出的价钱也高。只要经济落后地区在卖指标所获得款项中拿出足够的部分去补偿村民，"强拆"的行为只会减少而不会增多。而这，也需要一个公共透明的交易平台，以利于监督资金的使用和流向。

临末，献上一个无关宏旨的小小建议罢：落后地区在出让建设用地指标之时，不妨捆绑一个劳务输出的条件。即购买建设用地指标的经济发达地区，必须帮助消化吸纳一定数量的拆迁区域的农村富余劳动力，给他们提供一个打工的机会。

2010-11-5

（编辑：李子暘）

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